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VERS LA SUPPRESSION DU RAPPORTEUR PUBLIC ? Extraits des débats parlementaires du 3 février 2011

DEBATS PARLEMENTAIRES :

Article 146 ter

Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements identiques, nos 9, 40 et 69.

La parole est à M. Lionel Tardy, pour soutenir l’amendement n° 9

M. Lionel Tardy. Cet article adopté en séance par le Sénat, après avoir été rejeté en commission, propose de permettre au président d’une formation de jugement de dispenser le rapporteur public de présenter ses conclusions à l’audience, et ce dans un souci de rapidité. Cette disposition alarme les magistrats administratifs. Je peux comprendre que, dans certains contentieux très répétitifs, on puisse vouloir aller vite, le dossier ne présentant aucune particularité justifiant que l’on s’y attarde. Cette possibilité doit être toutefois très encadrée, car il ne faudrait pas que l’on en profite pour augmenter les cadences en cas, notamment, de contentieux de masse comme l’urbanisme ou le droit des étrangers, au risque de bâcler des dossiers et de porter atteinte au droit à un procès équitable.

Cet article renvoie de nombreux points à un décret. Il serait intéressant, monsieur le secrétaire d’État, que vous nous apportiez quelques précisions, telles que la liste des contentieux qui feront l’objet de cette procédure accélérée, ainsi que les garanties permettant au rapporteur public de ne pas subir la pression de son président de chambre.

Enfin, qui contrôlera que cette procédure a été utilisée à bon escient ? Cette disposition laisse, à mon sens, un peu trop d’éléments en dehors du champ de la loi, alors que ces questions, en vertu de l’article 34 de la Constitution, relèvent du pouvoir législatif.

Mme la présidente. La parole est à M. Roland Muzeau, pour soutenir l’amendement n° 40.

M. Roland Muzeau. Notre amendement vise à supprimer cet article introduit dans la proposition de loi par les sénateurs et dont l’objet est de restreindre le champ d’intervention du rapporteur public, acteur éminent, comme chacun sait, du procès administratif. Le texte dispose, en effet, que : « Dans des matières énumérées en Conseil d’État, le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d’exposer à l’audience ses conclusions sur une requête, eu égard à la nature des questions à juger. » Il s’agit bien, en clair, d’évincer le rapporteur public au nom d’un principe d’efficacité, ce qui sera, qu’on le veuille ou non, synonyme de suppression du double regard et, dès lors, de la garantie d’une collégialité effective. Nous sommes dans la logique d’une justice d’abattage que nous récusons. Des magistrats administratifs s’en sont eux-mêmes émus. C’est une raison suffisante pour vous demander d’adopter le présent amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. Alain Vidalies, pour soutenir l’amendement n° 69.

M. Alain Vidalies. En dépit de l’heure tardive, cette question est essentielle, puisque cet article tend à modifier la procédure devant les juridictions administratives. Il n’y aura pas, dans certaines circonstances, et sur décision du président de la juridiction, de conclusions du rapporteur public. Quel sera le champ d’application de cet article ? M. Tardy vient de souligner que cet article se contente de renvoyer à un décret et qu’aucune autre explication n’est donnée. Mais si ! Et le pire, c’est que ces explications figurent dans le rapport ! M. le rapporteur a bien fait son travail, puisqu’il précise : « Selon les informations recueillies par votre rapporteur, pourraient par exemple être concernés le contentieux des retraits automatiques de points sur les permis de conduire, le contentieux des naturalisations ou le contentieux des refus de séjour, éventuellement assortis d’une obligation de quitter le territoire français ». Lorsque tel ou tel d’entre nous, sur tous les bancs, s’interroge sur l’utilisation de cette procédure pour accélérer le contentieux de masse, il trouve ici la réponse. De plus, comme le texte, en l’état, renvoie à un décret, rien n’empêchera le pouvoir réglementaire d’étendre, à l’avenir, le champ d’application en fonction des circonstances. Du point de vue de la défense des libertés publiques, cette argumentation intéressera beaucoup le Conseil constitutionnel ! Cette situation est étrange. On parle d’amélioration du droit. Mais pour qui ? Si votre conception de l’amélioration du droit ne se limite qu’à l’efficacité de l’administration, vous ne parviendrez éventuellement à convaincre que les représentants du pouvoir exécutif. L’amélioration du droit doit aussi concerner les justiciables qui doivent voir leurs droits garantis. Or, remettre en cause la procédure, c’est naturellement remettre en cause une partie de leurs droits. À cela, s’ajoute un problème de discrimination. Vous citez vous-même les étrangers. De par leur qualité d’étrangers, ils se verraient soumis à une procédure qui ne leur permettrait pas de connaître les propositions du rapporteur public ! Admettez que nous nous interrogions, s’agissant du contrôle de conventionnalité, sur le caractère équitable du procès au sens de la convention, dès lors qu’en fonction de leur situation, on ne leur offrira plus cette garantie ! Objectivement, ce texte est donc un recul. Il est potentiellement dangereux. Il est constitutionnellement contestable et il donnera lieu à toute une série de contentieux. Nous avons le sentiment qu’il s’agit davantage d’un texte de confort pour le pouvoir exécutif qui a trouvé les « hérauts » qu’il recherchait dans la personne du rapporteur et du président de la commission ! Je pense que c’est une véritable entorse à l’objectif annoncé de cette proposition.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission sur ces trois amendements ?

M. Étienne Blanc, rapporteur. La commission est défavorable à ces amendements de suppression de l’article 146 ter, lequel est issu d’un amendement introduit par le Sénat au texte transmis par notre assemblée.

Il s’agit d’apporter une réponse à un sujet ancien et bien connu qui a souvent généré l’engorgement des juridictions administratives : celui de l’obligation dans toutes les affaires soumises au juge administratif – que ce soit devant le tribunal administratif ou devant la cour administrative d’appel – de faire établir un rapport par le rapporteur public et de le faire lire à l’audience, lorsque l’affaire est appelée.

Je rappelle que l’esprit du texte est de faire en sorte que le rapporteur public apporte un éclairage de droit, et pas tellement de fait, sur les affaires soumises. À partir du moment où ce principe est admis, la question qui se pose est de savoir si un rapport public est nécessaire dans le cadre d’affaires, qui ne font l’objet d’aucune contestation de fond, et pour lesquelles le droit est assez simple, clair et lisible. Autant nous pouvons comprendre la nécessité d’un rapport du rapporteur public sur des sujets compliqués touchant à l’urbanisme ou à des procédures administratives complexes, autant sur des affaires relativement simples, répétitives et redondantes – et vous en avez cité quelques-unes, comme le contentieux du permis de conduire à points, notamment – le recours à un rapporteur public et la lecture du rapport en séance publique ne sont absolument pas adaptés. Je comprends certes que vous vous interrogiez. Mais il arrive, y compris dans le contentieux des étrangers, que des affaires posent juridiquement peu de problèmes de droit. Elles soulèvent des problèmes de fait qu’il revient au juge administratif d’examiner.

Enfin, le texte encadre particulièrement bien ce dispositif. Comme je l’ai précédemment indiqué, il ne concernera que certaines matières qui seront énumérées par un décret en Conseil d’État – je pense notamment au permis à points – et la dispense de conclusions suppose une proposition du rapporteur public lui-même et une autorisation du président de la formation de jugement. Cet encadrement par un décret et par une décision prise par la juridiction, qui estimera, si l’affaire est particulièrement simple, qu’il est inutile de faire appel à un dispositif lourd, me paraît suffisamment protecteur.

La commission est, par conséquent, favorable à cet article et propose le rejet de ces trois amendements.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Georges Tron, secrétaire d’État. Même avis que le rapporteur.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Michel Clément.

M. Jean-Michel Clément. Les exemples cités sont tout à fait mal choisis, puisqu’ils touchent au problème du fond qui est celui des libertés publiques. Pour connaître quelque peu le fonctionnement de la juridiction administrative, je peux affirmer ici qu’il existe un système permettant de respecter les règles essentielles de protection des droits des différentes personnes appelées devant ces juridictions et de faciliter le fonctionnement de ladite juridiction. Prenons l’hypothèse d’une audience où les parties ne sont pas présentes, nous sommes dans le cadre d’une procédure écrite et, que je sache, le rapporteur public aura fait son rapport écrit. Il n’y aura donc pas de rapport oral, puisque aucune partie ne sera présente pour l’écouter. L’affaire sera, par conséquent, très vite entendue. On connaît des audiences qui, commençant à neuf heures, se terminent à neuf heures quinze, après avoir toutes été appelées par le greffier, aucune partie n’étant dans la salle. Mais la tenue de l’audience permet, le cas échéant, à la partie d’entendre le rapporteur public. Par ailleurs, le fait d’entendre un rapport public dans une procédure permet de pointer le raisonnement suivi par le rapporteur face au droit et à la jurisprudence et permet, le cas échéant, si les parties sont présentes, de rectifier ou de s’appuyer sur un élément de fait ou de droit qui pourra être rediscuté. Le conseil pourra intervenir afin de faire valoir des observations orales pertinentes. Il y aura alors un vrai débat de droit. On ne peut donc pas agir, ainsi, à l’aveugle, s’agissant de sujets dont on ne connaît pas aujourd’hui la portée. L’exemple est, de plus, très mal choisi, puisque nous touchons là à des problèmes de libertés publiques. Sur ce point, la procédure administrative s’en trouverait profondément affectée dans son organisation et je suis certain que nos concitoyens auraient là matière à discussion dans de nombreux domaines où les libertés individuelles et fondamentales sont en jeu.

(Les amendements identiques, nos 9, 40 et 69, ne sont pas adoptés.)

(L’article 146 ter est adopté.)

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